日前，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对央地关系做出了重新安排。一反过去地方政府承担支出责任，中央和省级政府加大转移支付保障地方财力、体系地方自治、中央维持战略储备基金的路子，《意见》提出上收“事权”到中央，逐步做实全国性的社会保障系统。这一改革将使转移支付规模逆转，央地关系重构，更对经济要素的流动，促进社会主义市场经济的进一步发展，国家应对经济波动、收入共享和分配、污染治理等能力提升具有巨大价值。应该说，这是十八大以来最为重大的改革，值得高度关注。

1994财税体制中，央地关系的核心三要素是“收入上收、支出下移”“巨额转移支付”，以及“社保体系自收自支”。这一体制内含着地方政府财力和支出负担之间的反差。这一反差或者财力不匹配问题被广泛认为是“土地财政”等资源攫取行为，以及排挤外地人、强化户籍以降低本地财政支出义务等行为背后的主要原因。央地关系也因此而广受诟病。由于市场经济条件下，财力上收有其科学性。二十多年来解决不匹配问题的惯性思路就是一方面默许地方扩张预算外收入、政府性基金和土地财政；另一方面，随着政府收入能力增强，中央对地方的转移支付的规模上升，占地方政府支出比重一直也居高不下。

由于我国地区差异巨大，经济发展水平，人们收入水平，乃至各地的公共设施存量水平都有巨大差异，各地的公共服务水平和结构都有重大差异，由地方政府承担部分服务职能，并按照本地居民和企业的需求提供公共服务，不仅和传统的“分权定理”要求相一致，也有全球多个国家的实践相佐证。应该说，这一体制对动员地方政府的积极性，促进经济和社会发展起到了非常大的作用。

但随着我国经济发展程度提升，人口和资源流动性加大，行政区划在劳动力和企业眼里的重要性越来越小。财力向上，支出义务集中在地方政府，尤其是区县政府引发了巨大问题。1994年改革形成的现行财政体制在动员、筹集公共资金方面卓有成效。通过上收税率、税基以及税收减免的决定权，有效解决了地方竞争引发的税收流失问题。在支出方面，中央政府基本上保持着一个政策制定者的角色。除国防之外的公共服务基本都由地方政府提供。这样的安排对经济波动的预防调控、收入分配的改善以及环境污染的治理都带来了负面影响。就预防和调控经济波动而言，中央地方间的财政关系是造成“自动稳定器”作用甚微的重要原因。就解决收入不平等而言，所得税由地方政府征收，失业保险、城市“低保”等由地方政府负责的安排严重制约了地方政府“限高”和“垫低”的能力。出于企业和人才流失到临近地区的担心，地方政府在所得税上的征收努力程度会大打折扣。因此，地方政府在对高收入者“限高”方面缺少足够强的动机。在“垫低”方面，由于一个城市内部存在人口流动，县级政府不愿意提高本地的福利水准，以避免追求较高的福利标准的人口流入。在这样的背景下，依靠地方政府解决收入分配问题是不现实的。

现行制度安排不利于污染的预防和治理。在污染治理职能被赋予地方政府的情形下，由于污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润，进而影响所在地政府分享的税收收入。还有，企业利益受损，会有离开现所在地的动机。因此，各个地方政府有降低污染标准和执法力度，扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。此外，在一些上下游地区，治理污染的成本由上游地区承担，好处却是下游地区获得，使得上游地区政府缺少有力动机去治理污染。

与此同时，现行财政体制安排中，社保体系由地方政府负责。这一安排对劳动力市场的有效运转，养老体系的可持续发展，以及地区差异的缩小都产生了严重的负面影响。社保系统的五险一金本质上是碎片化，各个地方依行政疆域经营的保险公司。既有外地人口流入地盈余，人口流出地入不敷出的结构问题，也存在一家企业倒闭，本地保险崩溃的周期性问题。前者使得社保体系的保险功能大打折扣，后者更是使得失业保险等难以起到基本作用。

从这些情况看，我国的央地关系中可能存在地方政府承担的职能过多、分权过度等问题，传统思维下的加大转移支付给地方的思路因而难以为继。《意见》是对过去政策思路的颠覆。立足于今天要素流动程度上升，地区差异巨大，公平正义实现有障碍这些新现实，重新界定央地的支出责任，也随之重新规定了财力保障。《意见》的颁布和实施应该对未来全国统一市场的形成，劳动力资本和货物的自由流动，养老体系，教育发展，乃至降低户籍的含金量都有重要的价值。

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