【解放财经】郑新业:抛开财税改革谈减税,是舍本逐末
发文时间:2015-11-28

  今年以来中国经济下行压力较大,社会上关于减税的呼声再起。赞同者认为,要保持经济增长,应该实施全面减税,以扩大企业产能、促进个人消费。持不同意见者认为,今年中央与地方税收增速普遍下滑,本就挤压了减税空间,医疗、教育、扶贫等民生保障性开支又不能缩减,全面减税根本不具备可操作性。


  bat365在线官网登录副院长郑新业日前表示:中国经济发展到现在这个阶段,很难简单地说减税或不减税,哪个更适用当前的财税政策。很多人一直对中国财税政策存在误解,认为其目标仅是为了保增长,其实财税政策还应该起到调节收入分配与预防、治理环境污染的作用。要解决多个目标,单单减税是没有用的,一定要改革当前的财税体制。


  现在财税政策的首要目标应该是:追求以绿色增长(可持续性增长)与穷人增长(包容性增长)为主要内容的经济社会发展。


  目前的个税征收体系太繁琐、太细致,也不合理。相当于越有资本的人越不用缴税。


  中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变,地方政府职能集中在教育、消防等本地事务。


  一旦个税体系改革成功,会在短时间内培育出更多中产阶级,庞大的中产阶级才是消费的主力军。


  学美国减税刺激经济,行不通


  “很多人在谈到财政政策时,通常以美国为标准,认为中国财税政策应该学美国。比如,用全面减税来拉动经济增长。”郑新业说,实际上,美国的财税政策在中国不一定行得通。


  以减免个人所得税为例。为拉动经济,美国最常用的是临时性减免个人所得税。比如在2010年,美国两院通过了延长布什政府针对所有阶层纳税人的减税计划。但在中国,“别说减免个税,就是把个税全部退回去,都起不到拉动经济的作用”。


  郑新业给出三点理由:第一,美国的个税包括劳动所得税、偶然所得税、资本利得税等,是美国税收的主要来源。以2013年为例,个税收入占美国全年税收收入的52%.而中国的个税仅是劳动所得税,且在中国的总税收中占比非常小,只有5%,就算全部退掉,对经济拉动作用也不会大。


  第二,在中国缴纳个税的人,消费倾向实际是比较低的,退回来的税,可能不是用来消费,而是存进了银行。


  第三,中美财税体系不同,美国个税退税的操作成本是由联邦政府与地方政府共用承担,而中国个税退税的操作成本全部由当地地方政府承担,退回来的税收又并不一定会在当地消费,拉动当地经济,因此地方政府没有动力。


  “中美财税体制其实存在很大差别,不能简单地将美国财税政策照搬到中国。”郑新业列举了一些不同之处:美国财税只有流量,没有存量,属于今年税收多少,就最多只能支出多少;中国不但有流量,还有庞大的存量,如果遇到经济危机,需要大量财政支出,就可以动用财政存量。美国的财政支出中,有很多是法定支出、刚性支出,不能随便削减;中国的财政支出有很多不是刚性支出,削减财政的余地比较大。中国的财政支出大多属于生产性支出,投入到公路、铁路、桥梁、道路等基础性建设中,对于私营企业劳动率的提高有很大帮助;美国的财政支出大多是消费性支出,用于刺激居民消费,等等。


  还有,美国的税负征收与支出都在联邦政府,中国财税体系遵循“收入上移、支出责任下放”的原则,即税率、税基和税收减免的决定权在中央,除国防外的公共服务支出,基本都由地方完成,进行财政转移支付是中央很重要的一个作用。


  “中国财税体制有自己的特征。比如,中国财税体制中很大一个作用是转移支付。中国地区经济发展非常不平衡,中央政府会将从经济发达的地区获得的税收,转移一部分到经济欠发达地区。转移支付是很好的财政手段,有利于经济风险的对冲。”


  财税政策更要服务于发展


  全面减税不一定能拉动经济增长,但财税政策运用的目的只是追求GDP增长吗?郑新业抛出这样的问题。


  “现在很多人在讨论财税政策目标时,往往只谈‘保增长’,认为这是财税政策的唯一目标;实际上,财税政策具备四个功能:促进经济增长、预测并调控经济波动、改善收入分配,以及预防和治理环境污染。”郑新业认为,对现在的中国经济来说,解决环境污染与收入分配问题更重要。经过30多年高速经济增长,中国的GDP总量提高了,人均可支配收入也提高了,但这些增长与提高中,是有水分的。


  比如,原来我们的经济增长依靠的是大量资源要素投入,甚至牺牲环境生态,导致现在的环境污染比过去严重。为此,需要再支出大量资金去改变这种状况:对个人来说,可能需要购买空气净化器、口罩、净水机等;对企业来说,可能办公室里要添置空气净化设备,工厂里要增加脱硫脱硝等处理设备;对政府来说,要为污水处理厂、垃圾处理厂等进行补贴。总之,一边经济总量在增长,另一边为环境污染的社会支出也在增加。


  再比如,现在社会上有个流行词语叫“被平均”,就是地区之间经济发展很不平衡,有些人的生活水平并没有随着整体生活水平的提高而提高。


  “中国经济发展到现在这个阶段,保GDP增长不应再是最重要的。”他预计,中国经济的潜在增长率预计在7%-8%左右。今年前三季度全国GDP增长率为6.9%,即便经济增速再低一点,也问题不大。现在财税政策的首要目标应该是:追求以绿色增长(可持续性增长)与穷人增长(包容性增长)为主要内容的经济社会发展。


  17%增值税税率“红线”该动了


  税收是预防与治理环境污染、改善收入分配的最好手段。不过,让政府为难的是,在当前中国财税制度下,通过财税政策改善收入分配以及预防和治理环境污染,意味着要征收环境税、碳交易税,扩大资本利得税、偶然所得税等征收范围,企业与个人负担可能就会加重。在当前经济下行压力下,增加税种与税负并不太现实。


  怎么办?郑新业认为,关键是要动一动17%的增值税税率这条“红线”。


  “目前,我国的增值税征收体制还处在‘一刀切’的现状。除了粮食、食用植物油等货物适用13%的税率外,销售或进口大多数货物都要缴纳17%的增值税。这种单一税率并不科学。”他说,合理的税收政策一定是根据产品来制定不同的税率,即对高污染的原料产品实行高税率,而对环保型的原料产品、消费品实行低税率。


  比如,像提高煤炭等高污染燃料的增值税税率,可以上调到30%。这样,煤炭价格上去了,带动火电的价格也上去了,而清洁能源的价格相对就便宜了。企业和个人就会更多选择使用清洁能源,对环境污染治理起到很大作用。与此同时,对环保型原料产品、消费品的征收税率下调,可以下调到9%。因此,尽管个人与企业使用能源的成本上升了,但消费品支出减少了,两者可以相互抵消。总体而言,企业与个人承担的税负并不会有太大增加。经过这样一番税收结构的调整,政府的整体税收可能会降低,但政府对清洁能源的财政补贴支出会相应减少,因此对政府整体税收不会造成太大冲击。


  其次,要解决收入分配问题,个人所得税征收体系必须改革。目前的个税征收体系太繁琐、太细致,也不合理。比如,对劳动所得实行累进税制、偶然所得税征收20%税率、对资本利得税经常不收税(现在出售第一套房子免税、对股市收益免税),相当于越有资本的人越不用缴税。


  他建议,个税应该由“单项纳税”转向“汇总纳税”,即个人的合法收入适用统一的累进税制,而不用过问收入的具体来源。“一旦个税体系改革成功,会在短时间内培育出更多中产阶级,庞大的中产阶级才是消费的主力军。”此外,开征遗产税,提高赠与税税率,也可以起到缩小贫富差距的效果。


  在支出一侧,则要大幅提高失业保险支出。他建议,失业保险支出占GDP比重,需要从“十一五”期间的0.07%提高到0.5%;大幅度地提高城乡“低保”的补助标准;建立贫困家庭儿童补助项目,以解决“穷二代”和贫困的代际传递问题等。


  郑新业认为,当前改革已经进入深水区,财税体制到了非改不可的地步。而任何财税体制的变革都有如“火中取栗”,必须忍受“阵痛”。政府应该通过各种渠道向老百姓讲清楚其中的道理,争取他们的理解与配合。


  中央政府要向公共服务提供者转变


  “中央与地方在财政体系中的关系也要变一变。”郑新业说,目前的中央和地方之间的财政关系是在1994年税制改革时确定的,无法适应当下经济新常态的要求,对经济波动的预防调控、收入分配的改善,以及环境污染的治理也有负面影响。


  比如,在现行的制度安排中,污染治理职能被赋予到地方政府。污染标准高低和治污强度直接影响企业的产量和利润,即产量下降、利润减少,本地政府分得的税收收入也相应减少。而企业利益受损,会有离开本地的想法。因此,各个地方政府有降低污染标准和执法力度、扩大本地企业产量、吸引外地企业进入的动机。


  此外,在一些上下游地区,治理污染的成本由本地承担,好处却是下游地区获得,上游地区政府普遍缺乏动机去治理污染。


  大量的研究和国际经验都表明,调控波动、改善收入分配和治理污染等政府职能需要由中央政府行使。郑新业建议,改革措施之一就是要中央政府承担更多责任,从过去以政策制定为主,转型到制定政策与提供公共服务并重,而地方政府的职能则应相应减少。


  “中央政府应减少转移支付规模,从政策制定者向公共服务提供者转变,地方政府职能集中在教育、消防等本地事务;企业所得税和个人所得税必须由中央政府负责;失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等由中央政府负责,建立覆盖全国所有人群的制度;污染治理职能由中央政府负责,将现有环保系统垂直管理等等。”

原文链接: http://newspaper.jfdaily.com/jfrb/resfiles/2015-11/26/JF16-26S.pdf