与发达国家对产业政策持有较为谨慎的态度不同，产业政策在中国宏观调控中一直备受重视，几乎涉及到国民经济中所有大类行业。对于改革开放之初经济发展水平较为落后的中国来讲，政府借鉴发达国家的发展经验，通过制定产业政策明确和引导产业发展方向，确实对经济增长起到了一定的促进作用。时至今日，中国已经成为全世界第二大经济体，与发达国家的差距明显缩小，“追赶效应”有所减弱，产业政策有效性随之下降。可见，产业政策在经济发展的一定阶段有其存在的价值，但也不是万能的，彻底肯定和彻底否定产业政策的极端态度都有失偏颇。单从宏观调控视角来看，产业政策不符合宏观调控工具的基本要求，而且会降低宏观经济政策的调控效率，因此不能成为宏观调控的主要工具，政府需要大幅弱化产业政策的宏观调控职能。

一、宏观调控旨在对短期经济波动进行逆向调节，而产业政策周期较长，与宏观调控的短期定位相冲突

宏观调控的广泛运用源于凯恩斯主义的兴起。凯恩斯主义认为，当经济体受到总需求或总供给等外部冲击时，由于价格与工资粘性及公众“动物精神”的存在，市场资源配置不会在受到冲击后迅速回到均衡状态，导致经济呈现出扩张或紧缩的短期波动现象。因此，政府需要通过宏观调控等政策手段缓冲外部冲击，从而实现对短期波动的逆周期调节，这要求调控工具满足灵活有效、时滞较短等要求。理论与实践均表明，货币政策是应对经济波动最灵活有效的工具，而当经济陷入深度衰退时财政政策也要积极发挥作用。

然而，产业政策的时滞较长，与宏观调控针对短期波动进行逆周期调节的定位相冲突。产业政策在实施过程中，首先需要相关部门全面调研并且制定产业规划和发展战略，政策内在时滞较长，而从政策实施到收到成效的外在时滞更长。以扶持新兴产业为例，新兴产业的发展需要经历初创阶段、成长阶段和成熟阶段等环节，这往往需要数年甚至数十年。而且，如果产业政策过度迁就短期“稳增长”等目标，政策制定过程中不可避免地会受到政治周期等因素的影响，从而扭曲市场发展规律，引发资源错配和结构失衡等问题。比如，国家早在2003年就把抑制钢铁和电解铝的投资规模确定为产业政策目标之一，然而2008年危机期间刺激经济时又将这两个行业列入十大振兴产业之列，导致这些行业的产能过剩问题进一步加剧。

 

二、产业政策容易以宏观调控之名行微观干预之实，从而降低宏观经济政策的调控效率

宏观调控和微观干预都是对市场机制的补充，但是二者存在本质上的区别。宏观调控主要是政府运用政策手段缓冲外部冲击，平抑经济波动。而微观干预的核心是用政府之手矫正市场失灵现象。然而在中国，宏观调控与微观干预的关系始终难以厘清，甚至部分学者认为宏观调控就是政府干预。这是因为，当前中国宏观经济政策框架的构建与完善其实是在计划经济时期政府直接干预经济的调控模式上做加减法，保留一部分行政干预手段的同时增强对财政政策与货币政策等工具的运用。这一调控思路在市场化改革初期有效解决了市场机制不完善的问题，但也造成了宏观调控与微观干预界限模糊不清的局面。因此，产业政策以宏观调控之名行微观干预之实的现象时有发生，而这会从三个方面影响宏观经济政策的调控效率。

第一，由于政府本身难以收集与处理所有的市场信息并做出动态最优化决策，过多的微观干预会扰乱市场对资源的配置效率，进一步加剧经济波动。比如，最近十余年，政府部门一直试图挑选出要重点发展的新兴产业与要淘汰的落后产业，从而实现“稳增长”与“调结构”的目标。但是产业结构“越调越乱”，不仅落后产业陷入了“越淘汰越过剩”的怪圈，而且重点发展的新兴产业也陆续出现了产能过剩问题，加剧了经济下行压力。

第二，微观干预的频繁使用会进一步制约民营企业的发展，导致经济增长复苏乏力。市场准入限制与融资难融资贵问题始终是制约大多数民营企业发展的两大瓶颈，其原因在于政府对市场干预过多。以宏观调控之名行微观干预之实则会进一步制约民营企业的发展空间。比如，产业政策在治理产能过剩时常见的举措是以产能规模来决定企业是否退出，这使得生产效率更高但规模较小的民营企业往往成为被淘汰的对象。由于民营企业占据了六成以上的中国经济总量，微观干预对民营经济发展的制约导致经济增长乏力，从而降低了宏观调控效率。

第三，以宏观调控之名行微观干预之实催生了寻租空间，进一步损害了宏观经济政策的调控效率。微观干预手段的透明度差且可伸缩性强，这为寻租活动创造了较大空间。十八大后反腐浪潮中出现的国家发改委价格司等核心权力部门的“塌方式腐败”现象就是深刻的教训。而且一些研究表明，寻租活动会带来挤出私人部门投资等弊端，抑制经济活力。因此，微观干预会降低宏观调控效率，使其对经济增长的推动作用减弱。

 

三、“四万亿”实践表明将产业政策作为宏观调控主要工具的副作用较大

面对2008年金融危机引发的外部需求持续萎缩的局面，政府明确地将“扩内需”视为保增长的根本途径并出台了“四万亿”投资计划。同时为确保这一计划迅速而有效地落实，国务院于2009年陆续出台了“十大产业振兴规划”与“七大战略性新兴产业”等重大产业规划，明确资金使用方向，并通过加快项目审批、促进企业兼并重组以及信贷与税收优惠等手段拉动投资需求。在产业政策的有力推动下，2010年有色、石化及钢铁等包含在产业振兴规划中的行业投资增速大幅上升，分别比上一年高出19、12.5及7.4个百分点，支撑了投资的快速增长。中国随之成为了全球范围内复苏最快的主要经济体，到2010年中国经济增速已经回升至10.6%，接近于危机前的增速。

但是，着力于短期刺激的产业政策副作用较大且留下了较多后遗症。一是，产能过剩问题更加突出。IMF的评估报告指出，中国的产能利用率在2011年下降到仅有60%，甚至不及2008年80%的平均水平。其中，钢铁、有色、船舶等被列入产业振兴规划中的行业产能过剩情况最为严重。二是，经济结构失衡现象进一步恶化。由于产业政策以拉动短期投资为主要着力点，2010年和2011年投资率分别高达47.2%和47.3%，比危机前上升了6.5个百分点左右，为改革开放以来的最高点。此外，为配合产业政策落实，地方政府过度扩张举债规模，导致债务问题逐渐凸显。审计署数据显示，2010年底地方政府负债规模达到10.7万亿元，较2008年翻了一倍。

综上所述，产业政策不应继续承担“稳增长”等具体的宏观调控任务，因而需要大幅弱化产业政策的宏观调控职能。不仅如此，产业政策本身也不应继续对新兴产业的发展前景与方向做出明确判断，不应过多干预经济结构的调整。对于前者，技术创新具有高度不确定性，是不可预测的。上世纪90年代日本将重点放在人工智能技术上而错失IT技术和互联网技术等主流领域的发展机遇等大量例子表明，要准确预言未来的科技走向可能只是个天真的童话。对于后者，当前中国产能过剩等结构失衡问题的关键是政府对市场机制的重视程度不够，扭曲了要素价格，从而弱化了企业预算约束。因此，优化产业结构重在深化以国企改革与要素价格改革为核心的市场化改革，而不能依靠产业政策。未来，产业政策一方面应该致力于推动基础性科学研究的发展，着力缩小中国与发达国家在核心技术层面的差距。另一方面应该以放松管制和促进竞争为核心，从而促进中国长期经济增长。

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