【新华网】聂辉华:为何政商关系如此复杂?
发文时间:2015-06-04

  近日,中纪委机关报发表评论文章,认为政商关系没那么玄乎大道至简,官商能做 到各安其道而又并行不悖,有交集而无交易,就不会最后沦为一根绳上的蚂蚱。所谓的政商关系,其实是政府和企业之间的关系,或者官员和商人之间的关系,我觉得叫政企关系可能更合适,它反映了一种普遍的制度化现象。


  数据图景下的中国政企关系


  中国的政企关系究竟是不是很复杂?这是一个实证问题,而不是一个规范问题。诚然,多元化的社会要允许多元化的观点,但一厢情愿地认定政企关系并不复杂的人,我觉得多少有一点站着说话不腰疼的感觉,最好让事实来说话。


   从中国反腐的数据来看,**结的腐败模式将政企关系逼入险境。我们统计了2000-2014795个副厅级以上贪官案例,发现大约95%的贪腐官员 涉及接受商人贿赂。官员的权力和商人的金钱、物质或美女之间的交换,几乎是所有贪污腐败的标准模式。例如,原国家发改委副主任刘铁男,在 2002-2012年利用其在原国家计委和国家发改委的职务便利,为山东南山集团有限公司董事长宋作文等人在项目审批等方面谋利,单独或与其子刘德成共同 收受三千五百多万元贿赂。


  毫不夸张地说,几乎每一个腐败的 官员背后都至少有一群参与腐败的商人。就在王健林的谈话发表之后几天,原陕西首富、金花企业股份有限公司董事长吴一坚应有关部门要求,协助调查,导致 该上市公司停牌。在高压反腐运动之下,不知道还有多少首富们正在为波诡云谲的政企关系而惶恐不安?作为政府座上宾的首富们尚且难以把握政企关系,无数中小 企业主们又如何能够在政企关系方面游走自如?


  而从另一方当事人企业主的角度看,与政府官员打交道已经成为企业经营的高难度必修课。一方面,企业主希望官员来本企业考察工作,这样可以从政府那里得到更多重视和支持。另一方面,企业主与官员打交道又要耗费大量的时间和金钱。


   根据世界银行2005年对中国大陆30个省份12000多家企业的调查数据,每个企业平均每年大约要花58天和政府的四个主要部门(税务、公安、环保、 劳动与社会保障)打交道,占全年时间的大约六分之一。其中前5%的样本企业,每年要花170天与政府部门打交道,占全年时间的近一半。更严重的问题在于, 只要在中国经营企业,对这些强势政府部门,企业主不仅惹不起,而且躲不起。经济学家的研究证明,通过与政府部门打交道来构建政企关系,实质上是一 种强加给企业的时间税,对于企业效率的提高并无帮助。


   中国复杂政企关系的制度根源


   是不是只有中国的企业要处理政企关系?当然不是。发达国家的企业同样要处理政企关系,例如,通过聘请政府官员或议员担任企业的董事、高管或顾问来为企业 谋利,美其名曰政治关联political connection)。然而,相比较于在法治框架下可预见、可处理、可问责的发达国家政企关系,中国复杂的政企关系确有其特殊的背景和原因。


  第一,信息不对称,政策不透明。法治社会的一个主要特征,就是政府的行为完全处于法律框架之下,所有财政预算、政府决策过程是公开、透明的,因此纳税人才可以有效监督政府。而中国仍然处于转型时期,不仅政府的决策过程不够透明,决策的结果(政策)也有很多不为普通人所知道。


   举例来说,中国各级政府及其各个部门有名目繁多的补贴,光是一个中央部委恐怕就有几百种乃至上千种补贴。相信多数人并不知道,原来饲养种猪有政府补贴, 种植大棚蔬菜有政府补贴,买挖掘机也有政府补贴。但是绝大多数人并不清楚这些政府补贴的范围和申请程序,相关信息很多都没有及时、准确地公布,因而最终那 些拥有信息优势的人获得了政府补贴,而这些人未必是最需要补贴的。在政府和企业之间存在严重信息不对称的前提下,如果一个商人远离政府,就是远离信息,就 是远离商机,最终很可能远离市场。不接触政府官员,就无法获得信息和各类优惠政策;但与政府官员走得太近,一旦东窗事发,恐怕就要跟着官员身陷囹圄。这样 的政企关系让企业主如履薄冰,如临深渊,的确比博士后的学问还复杂。


  第二,权力对微观经济干预过多,且官员的自由裁量权太大。中国最大的国情就是人多资源少,再加上是一个发展中国家,因此政府特别希望通过集中力量办大事实现赶超战略。这一逻辑的必然后果就是政府对微观经济干预过多,而不是像发达国家一样仅进行宏观调控。


   政府干预微观经济本身就不好,更不好的是政府官员对微观经济的干预还具有很大的自由裁量权。例如,一个企业的投资项目,政府有关部门可以批准,也可以不 批准;可以快点批准,也可以慢点批准;可以多批准几个,也可以少批准几个。所有这些做法,都可以在政策上找到依据,都是合法的。


   在中国这种有管制的市场经济(吴敬琏语)环境下,一个商人要上项目,做投资,就必须和政府官员打交道、做朋友,而且必须打点上上下下所有部门,阎王小鬼一个都不能少。否则,县官不如现管,就会出现一个普通办事员能左右项目的落地,一个处长的权力能大到决定一个企业的死活这样扭曲的现 象。于是,工资低、管制权力大的官员,和收入高、被管制的商人之间,就存在一种互惠的交易关系,腐败的温床早已铺就,就等**结狼狈为奸了。当干预经济 的权力缺乏监督时,政企合谋是必然的结果,官商不可能各安其道、各走各路。这就是一个典型的囚徒困境:守规矩的商人若不与官员搞关系、做交易,必然被不守 规矩的不良商人打败,最终大家一起陷入所有人都有罪的困境。


  第三,官商之间从来不是平等的契约关系。即 便政府政策不透明,官员深度干预微观经济,如果官员和商人之间是对等的契约关系,那么商人至少可以通过法律来保护自己的合法权益,做到独善其身。遗憾的 是,在当下中国,这样的条件从来就不具备。中国自古以来,商人和官员就不是平等的地位。至少可以追溯到秦朝以后,士农工商的地位格局就已经奠定,并且 两千多年以来也没有根本根本改变。我们在山西乔家大院里看到的档案表明,即便在商人地位有所上升的晋商时期,山西商人赚钱之后一定要给自己的祖上、自己以 及儿子花钱买一个没有实职的官衔,以便提高社会地位。


  那么,为什么欧洲的商人地位较高并且可以推动近代资本主义的发展呢?经济学家的研究表明,这取决于各国在贸易中的比较优势。英国是海洋国家,比较依赖国际贸 易,这种高风险、长时期和远距离的贸易活动不是政府的比较优势,因而凸显了商人的地位。大西洋贸易和商人的力量,共同促成了之后的光荣革命和工业革 命,使英国成为19世纪的世界头号强国。反观中国,由于幅员辽阔,又是内陆国家,重农抑商就成为历代统治者的不二选择,商人从来就没有发展成为独立的阶 层,而是依附于官府,当然就不可能形成对等的官商关系。


  现代市场经济是法治经济,这必然要求中国的政企关系或者官商关系正常化、对等化。在短期内,如果反腐败行动变得更加规范化、法治化,同时政府取消更多无效率的管制政策,那么政企关系有望进一步纯化。


  长期来看,要构建正常的、符合法治精神的政企关系,就必须不断提高政府决策过程和结果的透明度,减少官员的信息租金,同时限制和规范权力的运行过程,此外还要继续加大对外开放。如果有一天,中国最聪明的人才不是如过江之鲫般涌向政府,而是川流不息地融入商场,那一天中国的政企关系就正常化了,官员和商人便各尽其才、各得其所了。


作者:聂辉华(bat365在线官网登录国家发展与战略研究院副院长)

原文链接:http://sike.news.cn/article.do?action=articleDetail&id=219279300