【和讯评论】周业安:能把征税成本降下来吗
发文时间:2011-05-19

周业安:能把征税成本降下来吗

  征税过程中经常会出现一些很奇特的现象。

  想起以前实行农业税的时候,一些地方为了避免征税的麻烦,竟然按人头、甚至猪头征税。另一个大家再熟悉不过的例子就是自行车税。居民购买了自行车,就需要上个牌照,然后每年交一笔很小的自行车税,比如过去北京大概就是4.5元。看似很小的数目,可惜实施起来才发现不简单。大多数居民都怕麻烦,不交税,税务部门就不得不动用大量的人力物力来稽查,结果一年下来,稽查的花费超过稽查所增加的税收,实在不划算。于是后来这个看似美好的税种也就陆陆续续被各地取消了。

  为什么农业税和自行车税这么难征收?从税制设计的角度看,开征这些税都有法律依据,所设计的制度本身也很精密。设计者总是试图通过这种精密设计,来尽可能让更多的人纳税,其目标是征收到目标税额。可麻烦在于,设计者并没有、或者说从来不曾考虑过纳税人的激励问题,从而引发了高昂的征税成本,使得这些税种渐渐变得难以操作,越来越缺乏可行性。

  对一个国家的税制设计来说,激励是核心问题,可惜这个问题往往被设计者所忽略。何谓税制中的激励?在一个具体的征税过程中,由于征税机关和纳税人之间存在某种信息不对称,通常纳税人拥有税基的私人信息,从而可能采取对征税机关隐瞒信息的行为,这就是通常所说的避税、偷税和漏税。在这种情况下,征税机关试图要完全按照自己的意志征收到税收,就变得非常困难。如果采取强制,反而可能激发纳税人的对抗,导致可能的抗税行为。所以,无论是避税,还是偷税、漏税和抗税,都需要征税机关加大征税和稽查力度,这又无形之中耗费更多的资源。这种资源耗费,就是由信息不对称带来的征税成本。

  而只要存在这种信息不对称,就必然存在征税过程中的无效率。对此,1996年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米尔利斯在上世纪五、六十年代时就开始孜孜不倦地严密论证。因而,一个好的税制不仅需要考虑税收本身的公平导向,而且还要考虑征税过程中的效率。所以,好的税制必须在税种、税率的设计中考虑到信息约束问题。

  尽管米尔利斯的最优税制理论已经发展了近50年,可惜一直未能引起国内相关学者和政策制定者的太多关注。直到今天,当身边或者媒体上看到某人或者某企业有避税、偷税和漏税行为时,国人最先的反应似乎总是说这个企业或者个人不好,即不符合通常的伦理道德标准,是可耻的。然后能想到的就是,如何通过更加严厉的稽查和处罚来迫使其改正错误。结果呢,大家所看到的事实就是,一般人还是能避税就避税,惩罚得越严厉,躲得越厉害。即便是那些谴责别人的人,一遇到避税的机会照样也不会放过,还美其名曰“合理避税”。为什么会出现这种现象?说穿了,其实很简单,这根本就不是什么人的伦理道德出了问题,而是税制出了问题。税制不考虑信息不对称下的激励,当然也就不可能有效率。这也正是多年来我国的征税成本始终很高的原因所在。

  就拿最近这段时间纷纷扰扰的个调税改革方案来说,现行方案试图通过设置一个低纳税门槛来培育居民的纳税意识;通过设置复杂的高累进税制来实现收入的公平化。愿望很好,看似各方面都兼顾了,但实施结果却是哪一样都没顾上。由于纳税门槛较低,但凡有点工薪收入的都要纳税,此时行为经济学告诉我们,收入越低的时候,损失厌恶会越强烈。税收支出对居民来说是一项损失,如果一个居民原本月收入就2000元多点,结果还要交税,这种厌恶感是非常大的。尤其是假如这是一家三口的标准家庭,一个月总收入才5000元,平均下来人均才1700元不到。凭啥还要纳税?心里肯定不服。这就大大降低了纳税意愿,所谓的培育纳税人的纳税意识也就无从谈起。更重要的是,由于普通居民只有工薪收入,所以信息透明,无法避税。而对于拥有多种收入的高收入者来说,可以通过各种方式来避税的余地不小,甚至可以不要收入,干脆把收入转化为财产。累进税率越高,高收入者避税动机越强。结果,看似很高的累进税率一点都不管用,身价丰厚者照样理直气壮地缴纳较低的个人所得税。这样,原先看起来考虑周全的个税设计,不仅没有达到公平目标,反而激发了工薪阶层的另一种行为偏好——不公平厌恶。中低收入者讨厌这种因税制导致的不公平,并进一步强化其对这种税制的抵触,自身的纳税意识再一次淡化。可见,一个不考虑信息不对称下的激励的税制,既无法有效地完成征收任务,也不能实现公平和培育纳税意识。

  所以,在改革税制的时候,设计者得前前后后好好想想,究竟哪些环节存在信息不对称?如何才能在这种信息约束下实现有效激励?居民在纳税过程中存在哪些行为偏好?偏好强度多大?新的税制是否能够解决居民的信息约束以及行为偏好?只有仔细考虑了这些问题,才有可能推导出一个好的税制。

  (作者系bat365在线官网登录教授)